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Chiloé y el Puerto Libre en la discusión parlamentaria chilena: la geopolítica de la Patagonia

El 23 de febrero de 1956, el Diario Oficial publicó la Ley 12.008, dando inicio a una zona de franquicia tributaria en Chiloé, archipiélago ubicado entre los paralelos 41 y 43 de latitud sur y entre los meridianos 73 y 74 de longitud oeste, conocido como la Puerta Norte de la Patagonia occidental y compuesto por la Isla Grande de Chiloé y cerca de cuarenta islas menores (Montiel y Orellana, 2023).

Por aquellos años, Chiloé era una de las veintiséis provincias en las que se dividía administrativamente Chile y desde 1937, con la promulgación de la Ley 6.027, quedó compuesto por los departamentos de Ancud, Castro y Quinchao. De este último se desprendió en 1959, con la promulgación de la Ley 13.375, el departamento de Palena, que comprendió las tierras continentales ubicadas entre la Cordillera de los Andes, límite con Argentina, y el mar mediterráneo de Chiloé.

La figura del Puerto Libre en Chiloé ha sido poco explorada por la literatura historiográfica y de las ciencias sociales, con la notable excepción del trabajo Castro, castreños, chilotes (1996) del canónico Rodolfo Urbina Burgos. Allí se dedican importantes capítulos a retratar el impacto en la vida cotidiana de la zona de franquicia tributaria, sobre todo –como sugiere el título– en la ciudad de Castro, actual capital de la provincia.

Fuera de aquella obra, trabajos como Dinámicas de sistemas de género en Chiloé Central, o la cuadratura de los ciclos (2010) de Macé, Bornschlegl y Paulson, o, Las constelaciones de la movilidad y el género en un archipiélago en transformación (2017) de Lazo Corvalán, aluden al periodo solo de forma somera y siempre refiriendo al mismo Urbina Burgos (1996), para dar cuenta de las transformaciones en los estereotipos e ideales de género que implicó la apertura comercial y la consecuente penetración de la industria cultural en el territorio.

Donde sí se pueden encontrar algunas páginas más dedicadas al fenómeno, es en Transformaciones identitarias en el Archipiélago de Chiloé (2010) de Yáñez y en Desde Radio Estrella del Mar a los Cuadernos de Historia (2016) de Leigh. Dos tesis de grado –la primera de antropología, la segunda de historia– que han alcanzado algún grado de circulación.

Esta ausencia de producción especializada en la materia, contrasta con la experiencia de campo cuando se explora la segunda mitad del siglo XX, donde Chiloé aparece plagado de memorias de aquella época, que se extendió hasta mediados de la década de 1970. El Puerto Libre constituye, en ese sentido, una memoria densa, un lapsus intensamente relatado, que da cuenta de la gran introducción de novedades que implicó la zona de franquicia tributaria, a pesar de que haya tenido lugar sobre todo en las ciudades, cuando estas albergaban solo al 22% de la población, teniendo el menor porcentaje de urbanidad de Chile (Urbina Burgos, 1996; Dirección de Estadísticas y Censo, 1960).

El Puerto Libre trajo consigo las telecomunicaciones: primero la radio y después la televisión, así como un conjunto de mercancías curiosas para un archipiélago que hasta mediados del siglo XX era más continuidad que cambio respecto a los finales del periodo colonial hispano: las vestimentas modernas, el automóvil, la pintura para las casas, entre muchos otros elementos que modificaron radicalmente el paisaje insular (Marino, 2015; Urbina, 1996, 2002, 2016).

A pesar de todo, sobre el fenómeno en particular se ha escrito poco, y es quizás en esa ausencia donde podría encontrarse el mérito de este artículo, cuyo objetivo es analizar las razones políticas detrás de la Ley 12.008, a partir del debate parlamentario en el Congreso Nacional de Chile, para aportar a la comprensión de sus motivaciones y el lugar que ocupó Chiloé en esta política pública.

Origen de la Ley 12.008

La Ley 12.008, nació a partir de una moción presentada el 26 de abril de 1955 por los senadores Fernando Alessandri, representante de la Primera Agrupación Provincial de Tarapacá y Antofagasta, militante del Partido Liberal (BCN, s/fa); Jorge Lavandero, representante de la Novena Agrupación Provincial de Valdivia, Osorno, Llanquihue, Chiloé, Aysén¹ y Magallanes, militante del Movimiento Nacional Ibañista hasta 1956, cuando pasa a conformar el Partido Nacional (BCN, s/fb); Exequiel González Madariaga, representante de la Novena Agrupación Provincial de Valdivia, Osorno, Llanquihue, Chiloé, Aysén y Magallanes, militante del Partido Radical (BCN, s/fc); y Juan Antonio Coloma, representante de la Quinta Agrupación Provincial O’Higgins y Colchagua, militante del Partido Conservador (BCN, s/fd).

El propósito de la moción era, como consta en la Historia de la Ley, establecer “el Puerto Libre de Punta Arenas”. Como se podrá deducir desde ya, el Puerto Libre de Chiloé no estaba contemplado en los orígenes del Proyecto de Ley y la provincia no es siquiera nombrada en la argumentación de la norma, aunque dicha argumentación, sin embargo, nos ayudará a entender por qué Chiloé será integrado con posterioridad.

La alicaída economía de una provincia estratégica

La argumentación legislativa comienza resaltando el decaimiento de la provincia de Magallanes, la que –no sin razón– era considerada un punto estratégico para Chile:

En vista que varios Senadores hemos tenido oportunidad de hacer a la provincia de Magallanes, nos hemos impuesto a fondo de los graves problemas que afectan a la más austral de las provincias del país, zona que por aislamiento del resto del territorio nacional y dada la imposibilidad de establecer comunicaciones terrestres directas con el resto del territorio, por su configuración geográfica, cubierta de glaciares en la parte norte que la separa de la provincia de Aisén, y por las implicancias de carácter internacional de su ubicación, y la circunstancia de constituir la comunicación obligada de los Océanos Atlántico y Pacífico, tiene una importancia excepcional (BCN, s/f).

Los motivos para ser considerado un espacio estratégico, se aclaran de forma inmediata, aunque se desprende que en ese momento las razones eran más bien conocidas y compartidas, siendo estas fundamentalmente de carácter geopolítico y comercial, en circunstancias que el Estrecho de Magallanes, es hasta hoy la única vía alternativa al Canal de Panamá para el tránsito marítimo:

la importancia estratégica de Magallanes, inmensa, no es necesario destacar ante el Honorable Senado, pero sí decir, que ella aumentaría mañana, si en un conflicto, el bombardeo del Canal de Panamá cerrara esa vía de comunicación entre los dos océanos (BCN, s/f).

Seguidamente, la argumentación se hace cargo del decaído escenario económico de la provincia austral, y sostiene que:

Hasta el año 1914, en el que fue inaugurado el canal de Panamá, la ciudad de Punta Arenas, tenía una importancia de primera categoría, por constituir la obligada recalada de todos los barcos que efectuaban el tráfico comercial entre países del Océano Atlántico con los de Pacífico. En aquella época, era Punta Arenas verdaderamente un Puerto Libre, sin gabelas tributarias de Aduana de ninguna clase. Disponía de una flota mercante de barcos mediano tonelaje, de propiedad de las firmas armadoras del mismo puerto; flota que efectuaba un tráfico regular, hasta los puertos de San Julián y Comodoro Rivadavia de la Patagonia Argentina, y, además, a las Islas Malvinas, distribuyéndoles las mercancías importadas por el comercio de Punta Arenas.

Esa situación de Puerto Libre le aseguró a Punta Arenas un movimiento comercial y prosperidad sin precedentes, y, consecuencia de ello, fue el auge y la expansión de la explotación ganadera con la instalación de cinco establecimientos frigoríficos que alcanzaron el máximo de actividad en el faenamiento de ganado, el año 1946 (BCN, s/f).

Si nos ceñimos a lo planteado por Mateo Martinic (2002), historiador canónico de las tierras magallánicas, la argumentación del Proyecto de Ley es imprecisa historiográficamente, pero no menos interesante. Ya en la década de 1930, se había asentado en el sentido común de la entonces provincia, la idea, no arbitraria, de que la decadencia del sector había comenzado con la instauración del régimen aduanero de 1912.

Continuando con Martinic (2001; 2002), hasta 1867 Magallanes y su capital, la ciudad de Punta Arenas, había sido un lugar más bien pobre, cuestión que tiene un giro con dos políticas públicas de relevancia para el territorio. La primera de ellas fue la creación del Puerto Menor de Punta Arenas el 13 de julio de 1868 y, la segunda, fue la creación del Puerto Libre el 21 de septiembre del mismo año, lo que sumado a la llegada de la nueva migración europea en 1870 y la firma del tratado de límites con argentina el 23 de julio de 1881 –que sacó a la Patagonia de la ambigüedad administrativa– generó un fuerte desarrollo económico en la región.

Entre 1878 y 1883, se expandieron de forma considerable las tierras de pastoreo, hasta que en 1904 fueron copadas en su totalidad, haciendo de la ganadería la rama más fuerte de la economía regional; lo que sumado al auge del comercio y la explotación de hidrocarburos, junto a la gentil invitación realizada por el Presidente Julio A. Roca a las sociedades comerciales de Magallanes en 1899 para invertir en tierras argentinas, inauguraron “los años dorados” de Magallanes, que se extendieron entre 1906 y 1920.

En efecto, en 1912 (no en 1914), se dictó la ley que estableció el Servicio de Aduana en Punta Arenas, gravando de forma considerable el flujo de mercancías, lo que repercutió en la disminución del comercio con la Patagonia y Tierra del Fuego argentinas, en el declive del tráfico portuario y en un alza considerable en el costo de la vida.

Sin embargo, el declive dramático de la economía patagónica no estuvo tan relacionada con el fin del Puerto Libre, y sí con la crisis de las exportaciones derivadas de la caída de los precios de la carne y de la lana, primero, en la década de 1920, tras el fin de la Primera Guerra Mundial. Esto se vio agravado por la apertura del Canal de Panamá, que golpeó dramáticamente el tráfico portuario; y luego, a partir del año 1945, por la caída de los precios en las exportaciones agropecuarias y las barreras comerciales impuestas por Argentina, que llevaron a la economía al borde del colapso, al punto que en 1950 los principales frigoríficos de la región habían cerrado, así como la flota regional de cabotaje, y en 1952 lo hicieron los principales establecimientos mineros.

Seguidamente, los senadores continúan argumentando:

La supresión de la política de liberalidad de impuestos aduaneros, establecida por diversas leyes y disposiciones burocráticas administrativas, que han privado a Punta Arenas de su condición de Puerto Libre, ha ido produciendo el estragamiento progresivo de las actividades comerciales, en condiciones que la flota mercante de matrícula del Puerto ha desaparecido totalmente (BCN, s/f).

El fragmento citado puede resultar de interés, pues hay una imprecisión flagrante ya demostrada respecto a la flota mercante, que desapareció hacia 1950, cinco años antes de la discusión parlamentaria, y no en 1912 con las imposiciones aduaneras. En todo caso, esta imprecisión habla mucho de la época misma de la iniciativa legal, donde el gran tema de la discusión económica era, de acuerdo a Muñoz Gomá (2017), el fracaso de las políticas de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) en Chile, que para 1955 marcaba una inflación del 80%.

A partir de lo anterior, es que podrían asumirse conflictos superpuestos en la argumentación legislativa. Cuando el legislador habla de “la supresión de la política de liberalidad de impuesto” realiza una constatación fáctica (el gravamen comercial, de hecho, existió a partir de 1912), pero le atribuye consecuencias casi sobrenaturales, como la desaparición de la marina mercante, o, en otros pasajes de la argumentación, la caída de la producción ganadera.

Es por ello que se puede suponer una utilización coyuntural de la crítica a “la supresión de la política de liberalidad de impuesto” para criticar a la ISI, atribuyéndole a esa política la debacle de la economía magallánica. La misma fue dictada durante el gobierno del Presidente liberal, Ramón Barros Luco, casi veinte años antes que la Sustitución de Importaciones se transforme en política de Estado, ocultando así el carácter centralista y colonial de la política, que buscó réditos para la metrópoli en detrimento de un territorio que aún era considerado de “colonización” por parte de Chile (Martinic, 2002; Muñoz Gomá, 2017)².

Chile se desangra por el sur

Hasta acá, la argumentación original del Proyecto de Ley ha esgrimido como motivos para crear el Puerto Libre de Magallanes la calidad estratégica del territorio y el deterioro económico del mismo, a lo que se agregará un tercer argumento:

Esta errada política, trajo como consecuencia el gran proyecto de la Patagonia Argentina, mediante la medida tomada al iniciarse el gobierno del Excelentísimo señor Perón, de declarar puestos libres todos los de la Patagonia al sur del paralelo 42; en contraposición con las medidas restrictivas tomadas por el Gobierno de Chile con respecto a Magallanes. Esto ha determinado un enorme progreso de esa nación argentina; basta saber que Puerto Gallegos que, hace diez años no tenía más de dos mil habitantes, hoy llega a cerca de veinte mil, gran parte de ellos chilenos; todo esto a costa y en desmedro de Magallanes, por los inconsultos tributos creados ahí. Puede estimarse, en no menos de setenta mil chilenos emigrados a la Patagonia Argentina, por no encontrar medios de trabajo en su propia patria, dado el decaimiento comercial e industrial de Magallanes (BCN, s/f).

Se introduce, de esta forma en la argumentación, el tercer motivo del Proyecto de Ley: la fuga de fuerza de trabajo hacia la Patagonia argentina, que se refuerza más adelante, cuando se señala que:

Alrededor de 70.000 chilenos se encuentren contribuyendo al auge de la Patagonia argentina. Siendo alguna ciudad patagónica con una población de un 75% de chilenos como en el caso de Río Gallegos y en algunos establecimientos ganaderos en un 90% chilenos. Como ejemplo, la mina de carbón del Turbio, cerca de la frontera de Puerto Natales está explotada con elementos netamente chilenos, como asimismo encontramos en los Establecimientos Petrolíferos de Comodoro de Rivadavia, un gran número de trabajadores chilenos (BCN, s/f).

Migración chilena hacia la Patagonia argentina, que vuelve a desarrollarse en el informe de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, cuando el diputado Von Mühlenbrock sentencia ante la sala:

En Argentina se ayuda al chileno: se le da trabajo y tierra. Además, esta República ha declarado zona liberada aquella que está situada al sur del Paralelo 42, estableciendo un régimen especial para la propiedad de la tierra. Es así como viven en esa región hoy en día ciento cincuenta mil chilenos. O sea, Chile se desangra por el sur. En Santiago no se advierte este fenómeno, el norte no lo ve ni lo conoce y la zona central está muy lejos. Este es el gran drama sureño, esta es la trágica comparación que hacen nuestros compatriotas en la República Argentina (BCN, s/f).

La insistencia en este punto, tanto en la argumentación en el Senado de la República, como posteriormente en el informe de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, refleja que, más allá de la disparidad de cifras –en el Senado se hablaba de setenta mil chilenos en la Patagonia, mientras en Diputados se hablaba de ciento cincuenta mil– el éxodo de trabajadores chilenos a la Argentina era un tema de especial preocupación, sobre todo por asuntos de soberanía. Cuestión atendible, si se considera que la Patagonia había sido un territorio históricamente en disputa entre ambas naciones, con frecuentes superposiciones de mapas que se proyectan, incluso, más allá del periodo analizado en este artículo (Lacoste, 2002).

La migración chilena hacia la Patagonia argentina había sido una necesidad imperiosa para el proceso de industrialización del sur, impulsado especialmente al finalizar el justicialismo, que pretendía incorporar plenamente los territorios anexados tras la Conquista del Desierto. Para ello, se ofrecieron garantías estatales que fomentaron la inversión, pero que necesitaban superar uno de los principales escollos para su empresa: la falta de familias obreras que residan de forma estable en el territorio (Pérez Álvarez, 2021).

La creación de polos industriales en el sur argentino y su consecuente demanda de fuerza de trabajo, era visto como una amenaza por Chile, que miraba cómo el sur de su territorio se vaciaba de connacionales; asunto que, en todo caso, no dejaba de ser un problema de soberanía también para Argentina, si se toma en cuenta el rotundo diagnóstico realizado por el general argentino Osiris G. Villegas en su libro original de 1969 Política y Estrategia para el Desarrollo de la Seguridad Nacional, cuando señala respecto a la regiones de Comahue y Patagonia, que:

Constituyen un vasto espacio geográfico en el que las posibilidades de mejores condiciones de vida obran como agentes de atracción a una permanente migración chilena.

Cálculos estimativos hacen llegar el total de chilenos al 30% sobre una población total apreciada de 700.000 habitantes al sur del río Colorado.

El problema reclama consideración si se tiene en cuenta su repercusión en la argentinización de la zona, la cual en el terreno de los hechas no está totalmente lograda. Se opone a ello incluso el fuerte espíritu nacional del inmigrante chileno, nutrido permanentemente por un eficiente adoctrinamiento a que está sometido, a través de la acción de los cónsules y de algunos líderes connacionales radicados en la zona, como así también de poderosos medios radioeléctricos de comunicación trasandinos (p. 254-255).

Ese vivero que es el territorio de Chiloé

El mismo 26 de abril, el Senado remitió por oficio el Proyecto de Ley a la Cámara de Diputados, para que sea suscrito por parlamentarios de la cámara baja, que es donde constitucionalmente debían tener su origen las iniciativas sobre la materia.

El 3 de mayo de 1955 se da cuenta del Proyecto, firmado por Juan de Dios Carmona, diputado por la Segunda Agrupación Departamental de Antofagasta, Tocopilla, El Loa y Taltal, militante de la Falange Nacional (BCN, s/fe); Virgilio Morales, diputado por la Décimo Octava Agrupación Departamental de Lebu, Arauco y Cañete, militante de la Unión Socialista (BCN,s/ff); Héctor Correa Letelier, diputado por la Vigésima Quinta Agrupación Departamental de Ancud, Castro y Quinchao, militante del partido conservador (BCN, s/fg); Luis Valdez Larraín, Diputado por la Octava Agrupación Departamental de Melipilla, San Antonio, San Bernardo y Maipo, militante del Partido Conservador (BCN, s/fh); y Lya Laffaye, diputada por la Vigésima Segunda Agrupación Departamental de Valdivia, La Unión y Río Bueno, militante del Partido Femenino (BCN, s/fi).

El Proyecto de Ley pasó ese mismo día a la Comisión de Hacienda de la Cámara, que evacuó su informe el 2 de agosto de 1955 y fue informado a la sala el 9 de agosto del mismo año, por el ya referido diputado Julio Ernesto Von Mühlenbrock. Durante el estudio del Proyecto, la Comisión tomó la decisión de refundir tres iniciativas que, naturalmente, tenían la misma idea matriz: (1) un Mensaje (del ejecutivo) del 31 de agosto de 1954, (2) una moción del diputado Alfredo Hernández, del 29 de marzo de 1955 y (3) el proyecto que tuvo su origen en el Senado el 26 de abril de 1955, suscrito por los diputados recién citados.

Para la realización del informe del Proyecto refundido, la Comisión visitó 12 días las provincias de Aysén y de Magallanes (no la provincia de Chiloé) y, según consta en el mismo:

Escuchó a diversos representantes de las actividades de Magallanes, personificados en su Alcalde, a delegados de la Asociación de Ganaderos, de la Cámara de Comercio e Industria de la zona y otras entidades.

También concurrieron a las sesiones de la Comisión la Subsecretaria del Ministerio de Hacienda, señorita Vivian Schwartz en representación del Poder Ejecutivo; el abogado de la CONDECOR³ y delegado de su Consejo, don Carlos Altamirano, y el Superintendente de Aduanas, don Anselmo Silva Osses (BCN, s/f).

El objetivo expreso de la nueva iniciativa legal fue el fomento de la producción de divisas, la producción industrial y el fortalecimiento de la soberanía; lo que quedó manifiesto de la siguiente manera:

Este proyecto no es meramente proteccionista, temporal o de artificio sino una ley de fomento, encaminada a conseguir que Aisén y Magallanes se transformen en fuentes productoras de divisas, en centros de floreciente producción y en poderosos baluartes de nuestra soberanía e integridad territorial (BCN, s/f).

Como resulta evidente, ni el proyecto original del Senado, ni el refundido de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, contemplaba a Chiloé en la zona de exención tributaria. Sin embargo, en el mismo informe del 9 de agosto de 1955, aparece Chiloé por primera vez en la Historia de la Ley, y lo hace de la siguiente manera:

En estas condiciones, es duro tener que reconocer que los hombres oriundos de ese vivero que es el territorio de Chiloé y que pasan por Aisén y Magallanes, no se arraigan a la tierra, sino que van a Argentina. La emigración hacia la República vecina es extraordinaria y, al mismo tiempo, trágica.

No hay posibilidad ni estabilidad en Chiloé, señor Presidente, para su creciente población. Se trata de una provincia caracterizada por un absurdo régimen de minifundios, en la explotación de la tierra con pésimas comunicaciones marítimas, carente de industrias. Su economía está subordinada a una sola explotación: el monocultivo de papa, producto que no tiene precio ni mercado, su transporte está ahogado, digámoslo así, por los onerosos fletes ferroviarios. Esta provincia, en una palabra, Honorable Cámara, se halla abandonada por el Estado y siempre carente de artículos esenciales. Los habitantes de la provincia de Chiloé, sin horizontes ni posibilidades, emigran hacia la República de Argentina (BCN, s/f).

Y más adelante se agrega:

La política de Argentina, en ese aspecto, es muy hábil: puebla y coloniza la Patagonia con chilotes, porque son fuertes, duros, valerosos, capaces de vencer el clima inhóspito del Austro. Las inmigraciones hechas con colonos de otras razas, han fracasado en la Patagonia Argentina: solo el chileno [el chilote] tiene capacidad y resistencia para hacer frente a ese duro clima austral (BCN, s/f).

Los pasajes citados, refieren a realidades bastante exploradas hoy día en la historiografía regional chilota. Para 1955, en el Archipiélago de Chiloé dominaba aún la forma comunidad agraria (García Linera, 2021), caracterizada por la posesión familiar de la tierra y el trabajo comunitario, heredado de las originales sociedades indígenas del territorio, aunque determinantemente influida por la colonización hispana (Urbina Burgos, 2002; Marino, 2015), donde el régimen de minifundio fue característico desde el fin de la encomienda en 1782, hasta la segunda mitad del siglo XX (Urbina Burgos, 1996; Llorca-Jaña, Robles y Navarrete-Montalvo, 2018).

Respecto a la alta subdivisión de la tierra, tenía razón el diputado informante Julio Ernesto Von Mühlenbrock, aunque el calificativo de “absurdo” deba comprenderse dentro de los márgenes del horizonte civilizatorio chileno, marcado por la razón moderno-colonial y paradigma desarrollista de la época, para el cual el minifundio siempre fue un problema para el desarrollo de capitales (de Sousa, 2002; de Sousa, 2010; Grosfoguel, 2013; Pérez Álvarez, 2015).

Sin embargo, el estado de la comunicación marítima no es tan cierto, si se considera que el puerto de Ancud –en ese entonces capital de Chiloé– fue de vital importancia desde su fundación en 1768, pasando por el auge maderero entre 1850 y 1875 y que hasta hace pocos años mantenía un tráfico marítimo permanente con el mismo Magallanes y que el puerto de Castro no tuvo un mal desempeño a partir de 1927, siendo una recalada importante entre Puerto Montt y Punta Arenas (Morales, 2014; Morales, 2016; Urbina Burgos, 2012; Urbina Burgos, 2016). Si se acepta como cierto el juicio de la Comisión, habrá que conceder que su verdad era solo parcial y coyuntural.

La cuestión de la papa, sí es un tema aparte y algo más complejo. Es impreciso señalar que en Chiloé había un monocultivo de papa, pues las comunas agrarias tenían una amplia variedad de cultivos, que incluía trigo, avena, hortalizas y quínoa, que junto a la pesca constituían la dieta de las comunidades; sin embargo, no es menos cierto que la papa tenía un lugar central en los cultivos, siendo la base calórica de la ingesta, asociada a un profundo sentido cultural y organizativo (Cárdenas, 1994; Marino, 2015).

Tampoco es tan cierto que la papa haya sido un cultivo de explotación, ni de fuerza de trabajo, ni comercial. Lo que sucedía eran intercambios mercantiles simples de excedente productivo, que en muchos casos eran comprados por comerciantes urbanos a muy bajo precio, para luego ser exportados, sobre todo a Magallanes. Fue precisamente esta dinámica de intercambios abusivos, lo que motivo a que la estatal Empresa de Comercio Agrícola (ECA) para 1962 monopolizara la compra de la papa a los campesinos, para encargarse de su distribución nacional (Urbina Burgos, 1996).

Con todo, cierto es también el profundo nexo de las gentes de Chiloé con la Patagonia, desde muy temprana data. En la época colonial, Chiloé fue la capital administrativa de toda la Patagonia –actualmente chilena y argentina– aunque en términos efectivos nunca dominó ni al este de los Andes, ni al sur de las Guaitecas (Catepillán, 2020). Pero, por ello, fue desde la misma gobernación de Chiloé desde donde zarpó en 1768 la primera expedición a Magallanes en la nave Nuestra Señora de Montserrat, que no llegó más allá del Itsmo de Ofqui (Ulloa, 2013).

Sin embargo, en 1843, estando Chiloé bajo el dominio de Chile, zarpó el 23 de mayo, desde el puerto de Ancud, la Goleta Ancud, que el 21 de septiembre del mismo año tomó posesión del Estrecho de Magallanes. Dando inicio, ahora sí, a la incorporación efectiva de las tierras australes a Chile con la fundación del Fuerte Bulnes, que posteriormente se trasladaría a la actual Punta Arenas (Ulloa, 2013).

Fueron los chilotes los que colonizaron la Patagonia, al menos la Patagonia occidental, y fueron elegidos por motivos no tan distantes a los que expone el diputado Von Mühlenbrock, pues eran considerados los únicos capaces de enfrentar y sobrevivir en tan inhóspitas y aisladas tierras. La primera colonización, Luis Mancilla (2019), la sitúa en la toma de posesión del Estrecho con el traslado de las primeras familias chilotas; una segunda etapa la fecha con la fundación de Punta Arenas en 1848 y el traslado de los primeros pobladores, momento en que la migración chilota comienza a ser incentivada por el Estado para enfrentar la creciente llegada de extranjeros.

De acuerdo al mismo Mancilla (2019), a partir de 1850 se trasladó a un importante número de familias desde Valparaíso y Chiloé, al nuevo enclave patagónico. En 1893 se trasladaron ochenta familias y en noviembre de 1894, cerca de veintiocho familias chilotas arribaron a Punta Arenas. En 1895, llegaron a la ciudad austral ciento setenta y nueve chilotes más, a lo que se debe sumar la migración paulatina y la estacional en los tiempos de esquila. A fines del siglo XIX el 70% de la población chilena en la Patagonia, era chilota.

La influencia cultural chilota, señala Mateo Martinic (2002), llegó a tal punto que ciudades importantes como Puerto Natales conservaron –hasta entrado el siglo XX– una influencia casi exclusiva de esas primeras migraciones. El éxodo de chilotes a la Patagonia tendió a estabilizarse y disminuir entrada la primera mitad del siglo XX, aunque nunca se detuvo, sobre todo en las temporadas de esquila, llegando a significar un 1% de la población del Archipiélago en la década de 1950 (Urbina Burgos, 2013).

Los chilotes que migraron en la segunda etapa de la colonización formaron parte de la pequeña burguesía comercial, sin embargo, los más, vendieron su fuerza de trabajo a los estancieros, siendo parte significativa de la masa obrera de la región. Estos eran diferenciados claramente de los chilenos, al menos en la Patagonia chilena (Lausic, 1997), a la vez que los chilotes de origen indígenas eran nombrados como “chilotes” a secas, mientras los chilotes de linaje español, eran identificados como gallegos (Mancilla, 2019).

Después de esta breve revisión y contrastación historiográfica, se puede volver al Informe de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados e introducir la siguiente pregunta ¿si en tan alto valor se tenía a las gentes de Chiloé, a la vez que se constataba el mal estado de su economía, que forzaba a los chilotes a migrar, por qué no se incluyó a Chiloé en la zona de exención tributaria para que el Archipiélago goce también de las políticas de desarrollo que se buscaban impulsar?

La respuesta parece clara, y se deja ver desde el primer momento en que Chiloé aparece en la Historia de la Ley, siendo denominado como un “vivero”, un espacio de cultivo de gente, cuyo destino es ser trasplantada. Chiloé no estaba considerado, ni en el Proyecto de Ley original, ni en el refundido de la Comisión de Hacienda, pero los chilotes sí estaban considerados en el espíritu de la ley, que apuntaba a retener a los isleños en Chile para que no migrasen a Argentina y sirvan como fuerza de trabajo en la Patagonia occidental, a costa del menosprecio y el abandono perpetuo de su tierra de origen por parte del Estado.

La inclusión de Chiloé y la ofensiva de la burguesía comercial

Durante la misma sesión del 9 de agosto, tras una acalorada discusión que impidió llegar a un acuerdo de sala para ampliar el plazo de presentación de indicaciones para el día siguiente (10 de agosto) al medio día –pues el ejecutivo puso urgencia al Proyecto– y después de que los diputados de Magallanes se negaran a dar por leídas las indicaciones ya presentadas por considerar el Proyecto insuficiente, se dio lectura a las indicaciones al Proyecto de Ley.

En dicha instancia, hacen su aparición en la Historia de la Ley las indicaciones de los diputados Correa Letelier, ya referido, y de los diputados Belarmino Elgueta, diputado por la Vigésima Quinta Agrupación Departamental de Ancud, Castro y Quinchao, militante socialista (BCN, s/fj); y Raúl Morales Adiazola, diputado por la Vigésima Quinta Agrupación Departamental de Ancud, Castro y Quinchao, militante del partido Radical (BCN, s/fk).

Probablemente Correa Letelier (conservador), Elgueta (socialistas) y Morales Adriazola (radical), no estaban de acuerdo muy a menudo en cuestiones políticas, pero unieron fuerzas para que Chiloé sea incluido en el proyecto, ya no como un vivero de gentes, sino como territorio a desarrollar. Así, al Proyecto de la Comisión de Hacienda que tenía nueve artículos introdujeron las siguientes indicaciones, propendiendo a que Chiloé quede en igualdad de condiciones con los territorios de Magallanes y de Aysén:

1. Al artículo 1°: De los señores Correa Letelier, Elgueta y Morales Adriazola para intercalar entre las palabras “de” y “Aisén”, la siguiente: “Chiloé”.

2. Al artículo 2°: De los señores Correa Letelier, Elgueta y Morales Adriazola para sustituir las palabras “y Aisén” por “Chiloé y Aisén”, precedidas de una coma.

3. Al artículo 3°: De los señores Correa Letelier, Elgueta y Morales Adriazola para sustituir las palabras “y Aisén” por las siguientes: “Chiloé y Aisén”, precedidas de una coma (,).

4. Al artículo 6°: De los señores Correa Letelier, Elgueta y Morales Adriazola, para intercalar, después de “Coyhaique”, la frase: “y las que se establezcan en Chiloé”.

5. Al Artículo 7°: De los señores Correa Letelier, Elgueta y Morales Adriazola para sustituir las palabras “y Aisén” por “Chiloé y Aisén”.

6. Al artículo 9°: De los señores Correa Letelier, Elgueta y Morales Adriazola para sustituir las palabras “y Aisén” por “Chiloé y Aisén” (BCN, s/f).

Ese mismo 9 de agosto, el Proyecto fue aprobado en general y volvió a la Comisión de Hacienda para un segundo informe y el 11 de agosto la Comisión remitió por oficio a la Sala un nuevo texto legal, informado por el mismo diputado Von Mühlenbrock, con Chiloé considerado dentro de la política de exención tributarias:

Debo hacer presente que en este proyecto que beneficia a las provincias de Aisén y Magallanes, se encuentra también incluida la provincia de Chiloé. Este acuerdo se adoptó por la unanimidad de los miembros de la Comisión de Hacienda, acogiendo una indicación del Honorable señor Correa Letelier, y, entiendo de toda la representación parlamentaria de esa provincia, integrada por él y los honorables señores Morales y Elgueta (BCN, s/f).

Junto con el nuevo estatus de Chiloé en el Proyecto de Ley, el informe da cuenta de la presión que ejercía en la tramitación, la burguesía comercial, que bregaba por la liberalización total del comercio y no de bienes específicos para el desarrollo de las provincias:

Señor Presidente, aun cuando reconocemos que son dignas de atención las aspiraciones de los sectores del comercio de estas tres grandes provincias, favorecidas con las liberaciones de derechos aduaneros y otros y con el sistema cambiario que establece este proyecto de ley, la verdad es que no nos inspira el deseo de resolver los problemas comerciales de ellas. Lo que nos interesa fundamentalmente a los miembros de la Comisión de Hacienda y lo que esperamos que interese también a esta Honorable Cámara, es la solución de los problemas de producción y capitalización de estos tres grandes territorios australes y la incorporación de ellos a la economía del país (BCN, s/f).

Es, quizás, a partir de estas consideraciones que Urbina Burgos (1996), evalúa como un completo fracaso el Puerto Libre en Chiloé, al constatar que él único sector que se desarrolló fue el del comercio, muy lejos de la producción y capitalización del territorio.

Sin embargo, y a pesar de las objeciones de la Comisión de Hacienda, el espíritu del Proyecto sufrió en la Sala un daño irremediable, a partir de la aprobación de una indicación del diputado socialista Alfredo Hernández (BCN, s/fl), que le dio en la línea de flotación a la arquitectura jurídica de la iniciativa legal, que reposaba en su artículo primero.

Para circunscribir la liberalización aduanera a los objetivos de la política pública, la Comisión de Hacienda había confeccionado un listado de bienes exentos de los gravámenes de importación, que constaba de:

Una lista A) de artículos esenciales, confeccionados a base de aquellos para los cuales el Consejo Nacional de Comercio Exterior, en los últimos años, ha estado acordando divisas preferenciales, según documentos oficiales que llegaron al seno de la Comisión de Hacienda [y una] lista B) [que] comprende exclusivamente bienes de producción y algunos artículos que también pueden considerarse como tales (BCN, s/f).

La indicación del diputado Hernández suprimía las listas y establecía una liberalización total del comercio, lo que modificó la técnica legislativa del Proyecto casi al punto del absurdo, como lo ratificó el diputado Von Mühlenbrock hacia el final de la discusión:

Señor Presidente, por desgracia, todo el edificio legal construido por la Comisión de Hacienda se ha derrumbado. Ella estudió minuciosamente y distribuyó equitativamente las cuotas de divisas; creó, asimismo las fuentes que las van a producir. A mi juicio, estamos ya legislando a ciegas, a obscuras.

Debo recordar a la Honorable Corporación que este proyecto de ley tuvo su origen en una iniciativa para fomentar la producción en estas provincias del sur. En consecuencia, lamento que se haya convertido en un proyecto inoperante (BCN, s/f).

En lo que sigue, la Historia de la Ley muestra un debate altamente desordenado y en muchos casos desinformado por parte de los legisladores, como queda claramente expresado en la intervención del diputado de la Democracia Cristiana, José Antonio Foncea:

Pero lo que me interesa, por el momento, dejar bien en claro es que estamos legislando en forma precipitada, y esto es inconcebible tratándose de proyectos de ley de esta importancia, de esta envergadura, a los cuales no puede abocarse la Honorable Cámara sin un estudio cabal de la materia. Obrar de otra manera es peligroso e inconveniente (BCN, s/f).

A lo que se agrega el breve intercambio sostenido con el diputado Correa Letelier, de manera casi inmediata:

El señor FONCEA.- Señor Presidente ¿por qué no suspendemos la sesión hasta el día de mañana?

El señor CORREA LETELIER (Vicepresidente).- No se puede, Honorable Diputado, porque el plazo de este proyecto vence hoy a las veinticuatro horas (BCN, s/f).

Lo cierto es que el proceso legislativo fue precipitado y, en buena medida, eso se debió a la urgencia impuesta por el ejecutivo, que no permitió a la Comisión de Hacienda terminar de redactar el segundo informe, por lo que los parlamentarios no tenían el articulado trascrito y tuvieron que limitarse a oírlos a viva voz del secretario de la corporación, Ernesto Goycolea Cortés, lo mismo sucedió con las indicaciones.

Con todo, el proyecto fue aprobado y despachado al Senado ese mismo 11 de agosto de 1955 a las 23 horas y 27 minutos, con la provincia de Chiloé incorporada a las zonas de exención tributaria.

El Senado y la exclusión relativa de Chiloé y Aysén

El 12 de agosto de 1955, se dio cuenta en la Sala del Senado del Proyecto de Ley aprobado en la Cámara de Diputados, siendo remitido a la Comisión de Hacienda de la corporación, la que dio cuenta de su primer informe a la misma Sala el 14 de septiembre. Allí, por motivos vagamente explicados se excluye parcialmente a las provincias de Chiloé y Aysén, de los beneficios de la Ley:

Por las circunstancias anotadas esta Comisión ha tratado de despachar el proyecto en la forma, que a su juicio, no signifique lesionar los intereses y derechos del resto del país.

Así, ha limitado los efectos que se contemplan en el artículo 1° del proyecto de la Honorable Cámara, en lo que se relaciona a la liberación absoluta para las provincias de: Magallanes, Aisén y Chiloé, solamente a la primera. Para Aisén y Chiloé se establece un régimen mixto por el cual se liberan de los derechos de internación y de impuestos ad valorem a los artículos que se internen en dichas zonas y que signifiquen artículos esenciales y bienes de producción. Los artículos suntuarios importados para estas dos provincias, deberán pagar los derechos de impuestos que gravan al resto del País (BCN, s/f).

La exclusión de las provincias no generó mayor oposición, ni comentarios, en la Sala, a pesar de que los motivos no aparecen suficientemente explicados en la Historia de la Ley. La única voz que se opuso, fue la del senador liberal, electo por la Novena Agrupación Provincial de Valdivia, Osorno, Llanquihue, Chiloé, Aysén y Magallanes, Carlos Acharán Pérez de Arce (BCN, s/fll), quien intervino en el debate:

La Comisión de Hacienda de este Honorable Senado recomienda la liberación aduanera total para Magallanes, y en forma limitadas para las provincias de Aisén y Chiloé.

Esta discriminación, señor Presidente, en mi concepto, no debiera ser, porque la situación económica de las tres provincias es una sola. Tienen los mismos problemas y los mismos intereses que cuidar y defender (BCN, s/f).

La temática que sí se volvió a resaltar, con más fuerza que en las instancias anteriores, fue la competencia por la posesión de la fuerza de trabajo entre Chile y Argentina, esta vez en la intervención del senador Lavandero, quien sostiene con toda franqueza la inspiración más profunda del Proyecto, cuando sostiene que:

Grandes extensiones de los campos argentinos están poblados por chilenos, en número aproximado de 150.000, que se han trasladado hasta allá en vista del nivel de vida muy superior que allí existe. Este problema es más bien de orden internacional. Si nosotros abandonamos dichas provincias, perderán poco a poco su chilenidad (BCN, s/f).

Adjuntando, además, a su intervención la comunicación directa que sostuvo con los altos mandos de las Fuerzas Armadas en la zona de Magallanes, Juan de la Fuente Villar, Comandante del Grupos N° 6 de Reconocimiento, de la Fuerza Aérea; José Feliú de la Rosa, General de Brigada, Comandante en Jefe de la V División de Ejército; y Manuel Quintana Oyarzú, Contraalmirante, Comandante en Jefe del Estado Mayor General, de la Armada. De estos, destaca, desde una perspectiva estratégica, la advertencia del comandante Feliú:

También tiene importancia el hecho de que los que actualmente están emigrando hacia la Argentina en busca de trabajo y mejores condiciones de vida, son los conscriptos recién licenciados que han venido desde Chiloé y Puerto Montt y que al terminar su Servicio Militar se encuentran en ciudades que no les pueden dar trabajos remunerativos. Es decir, que es nuestro mejor elemento, el que viene recién saliendo de la instrucción militar, el que perdemos para Chile, y que gana Argentina. Tanto es así, que en todas las obras de construcción que se han efectuado en el país vecino, la mayoría de los obreros eran chilenos, y han trabajado también en las construcciones de los cuarteles militares, bases aéreas, bases aeronavales, etc., que se encuentran a pocos cientos de metros de nuestra frontera (BCN, s/f).

El comandante Feliú, de esta forma, evoca una agravante a la fuga de obreros chilotes a la Patagonia argentina y es que, gran parte de ellos eran hombres entrenados en las cuestiones de la guerra, en el preciso momento en que se disputaba Valle California, en Chiloé continental. Vale notar también la imagen del chilote como una especie de sujeto apátrido, o al menos no definitivamente chileno o argentino, pues al mismo tiempo que Argentina les temía como infiltrados, Chile les temía como desertores.

Ese mismo 14 de septiembre el Proyecto fue aprobado en general por la Sala y devuelto a la Comisión de Hacienda, que evacuó su segundo informe el 7 de diciembre de 1955, siendo aprobado sin mayores modificaciones y devuelto a la Cámara de Diputados para su ratificación, donde se da cuenta el 13 de diciembre y se vota el 14 de diciembre, siendo aprobada por unanimidad la propuesta del Senado.

El veto presidencial: la última discusión

Sin embargo, la tramitación del Proyecto no terminó allí, ya que el 10 de enero de 1956 el ejecutivo remitió un veto presidencial, que fue discutido el 17 de enero.

El veto pretendía en buena medida armonizar el texto (tramitado a las carreras) con el marco jurídico vigente, pero contenía además una particular disposición que facultaba las exportaciones de la producción de las zonas australes por cualquier puerto del país, lo que a juicio de los diputados de las provincias en cuestión dejaba al sur de Chile al borde de ser una maquiladora gigante para la burguesía comercial chilena. Al respecto el diputado Von Mühlenbrock advirtió:

El ejecutivo ha introducido una idea nueva, dice que los productos naturales u originarios de las provincias de Magallanes, Aisén y Chiloé no solamente podrían exportarse por los puertos de estas provincias, sino por cualquier otro puerto del país; y, en ese caso, las divisas provenientes de estas exportaciones se computarán para los efectos de las disponibilidades equivalentes al cincuenta por ciento del retorno de las exportaciones, establecido en el artículo 6° del proyecto aprobado por el Congreso Nacional.

Señor Presidente, a muchos Diputados esta proposición del ejecutivo nos merece serias observaciones, por cuanto ella significa mantener sistemas sumamente perjudiciales que existen en la zona sur.

Significa en efecto, matar en su esencia la idea de desarrollar las economías de estas provincias y convertirlas en exportadoras; significa, en una palabra, seguir manteniendo viejos privilegios. Irán del centro del país exportadores, con capitales y experiencia suficientes, que comprarán las materias primas de esas provincias y que, a pretexto de que no perjudicarán a la zona sur, que desea acopiar dólares, las exportarán por otros puertos. Así, no se podrá llevar a cabo en la zona austral la industrialización que a nosotros tanto nos interesa (BCN, s/f).

La advertencia del diputado Von Mühlenbrock, encontró eco inmediato en el diputado Correa Letelier, quien salió al paso del ejecutivo señalando:

No comparto el criterio del Ejecutivo en lo que se refiere a este artículo (…) no me parece bien que las exportaciones de la madera que se produce en Chiloé se realicen a través de otros puertos (…) en la forma propuesta por el Ejecutivo se podrán facilitar ciertos negocios de exportación, pero no se cumplirían las finalidades esenciales del proyecto, una de las cuales, repito, es dar auge a la zona austral del país (BCN, s/f).

Posición, la de Correa Letelier, secundada ipso facto por el diputado Elgueta:

Así mismo, los Diputados socialistas populares estamos de acuerdo con la segunda observación que hizo el Honorable señor Correa Letelier, en el sentido de que las exportaciones deben hacerse solamente a través de los puertos de las tres provincias que se refiere este proyecto de ley (BCN, s/f).

Las objeciones que los parlamentarios formularon al veto del ejecutivo tuvieron efecto en la sala y la indicación fue aprobada sin la ampliación de los puertos para exportaciones, a pesar de la defensa que el diputado Benavides hizo de los criterios presidenciales. Ese mismo 17 de enero se despachó al Senado la votación del veto presidencial, que, en la sesión de sala del 24 de enero de 1956 fue ratificada sin discusión.

Conclusiones

De acuerdo con el objetivo de este artículo, que ha sido comprender, mediante el análisis de la Historia de la Ley, las razones políticas detrás de la Ley 12.008, que creó el Puerto Libre en las provincias de Magallanes, Aysén y Chiloé, y el lugar que tuvo esta última provincia en el debate, es posible extraer ya algunas conclusiones.

Respecto a los motivos políticos que inspiraron la Ley, estos aparecen claramente expresados a lo largo de todo el trámite legislativo y son básicamente tres. Ordenados de menor a mayor importancia, podemos encontrar (1) el carácter estratégico del estrecho de Magallanes, (2) la alicaída situación económica de las provincias del sur y (3) la fuga de obreros chilotes y sus familias a la Patagonia argentina. Este último punto es el más recalcado, ya que se consideró un problema geopolítico, que tarde o temprano afectaría la soberanía chilena sobre la Patagonia occidental.

En ese sentido, y respecto al lugar que ocupó Chiloé en el debate, llama la atención que esta provincia no haya sido considerada inicialmente como beneficiaria del Proyecto de Ley. Quedaba en claro que la intención original de los parlamentarios no era generar un polo de desarrollo en Chiloé, para que su gente no tenga que irse en busca de mejores oportunidades económicas, sino que asegurar que la migración sea hacia Chile y no hacia Argentina, evitando así lo que consideraban una lesión a la soberanía.

De esta forma, Chiloé no pasó a formar parte de la zona de exención tributaria hasta que los diputaos de la provincia, Correa Letelier, Elgueta y Morales Adriazola ingresaron seis indicaciones a la iniciativa legal, que dejó a Chiloé en igualdad de condiciones con Aysén y Magallanes; cuestión que, en todo caso, fue relativizada por el Senado, que dejó a Magallanes con el privilegio exclusivo de la liberalización aduanera de bienes suntuarios, en detrimento de Aysén y Chiloé, siendo además la burguesía comercial magallánica un actor social relevante en la tramitación del Proyecto.

Finalmente, y también respecto al lugar que ocupó Chiloé en el debate, cabe destacar la visión que se tiene de los chilotes, quienes son considerados fundamentalmente como fuerza de trabajo móvil y apátrida, siendo su migración a Argentina un problema tanto para el Estado chileno como para el argentino. Esto puede dar luces también sobre la lenta e inacabada incorporación de Chiloé a la identidad nacional chilena.

La presente investigación ha buscado aportar a la comprensión del Puerto Libre en Chiloé durante la segunda mitad de la década de 1950, a partir del análisis de la discusión parlamentaria, lo que puede proyectar nuevas aristas de pesquisa. Este trabajo se ha centrado en el debate propiamente dicho, pero hace falta también un estudio del articulado del Proyecto de Ley, de sus versiones y de la ley misma, que pueda dar un punto de vista acerca de la calidad técnica del texto, así como estudios más acabados sobre los alcances económicos de la iniciativa en el territorio.

De igual forma, queda pendiente un análisis de la opinión pública de las gentes de Chiloé acerca del Proyecto de Ley, para comprender cuáles eran las pretensiones del territorio, así como puede proyectarse un estudio de la evaluación longitudinal del Puerto Libre en sus años de existencia.

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Notas

Recepción: 15 Marzo 2024

Aprobación: 20 Abril 2024

Publicación: 01 Julio 2024

Obra bajo Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional